7月22日，海南省人民政府网对外公布了一份以“一园一策”支持博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口江东新区、洋浦经济开发区和三亚崖州湾科技城发展的文件。

21世纪经济报道记者注意到，虽然文件为四大园区设立“专策”，但其中有两大共性措施，分别涉及事权下放与税收留成两方面。

文件明确，赋予上述园区管理部门相对独立的事权、财权、人事权，鼓励其通过设立法定机构改革体制机制，实施实行企业化、市场化的用人制度。加大财政扶持力度，尤其是2022年12月31日前，通过将税收省级、市级留成部分全部奖励给园区，专项用于支持园区发展建设。

在受访专家看来，“一园一策”文件的出台表明，海南自由贸易港的建设并非全岛同步推进，而是在前述四大园区基础上进一步探索“境内关外”的自由贸易港建设，这也意味着海南自由贸易港先行区态势初成，亟需解决体制机制、土地财税保障等共性难题。

四大园区先试行境内关外

在“一园一策”文件出台前，岛内专家就曾探讨过如何推进海南建设自由贸易港。彼时，观点主要集中在两方面，即海南是应该全岛同步推进建设自由贸易港，还是应该设立更多先行区(园区)试点探索建设自由贸易港。

作为后者观点的坚定支持者，海南大学经济与管理学院副院长李世杰认为，海南未来建设自由贸易港一定不是齐头并进式的，一定是划定几大片区先行探索。

“现在看来，目前省里面基本上确定了东南西北四大片区。”李世杰告诉21世纪经济报道记者，博鳌乐城国际医疗旅游先行区与洋浦经济开发区有建设自贸试验区的基础，而海口江东新区和三亚崖州湾科技城则是由新兴园区建设而来。

他分析称，自由贸易港属于典型的“境内关外”模式，如果全岛推行自由贸易港，则意味着将岛上所有人、货物置于关外。全岛成为自由贸易港，人与货物流出都需要监管，会给人员流动和货物流通造成很大负担。

如果仅在前述四大园区试行自由贸易港政策，则不会出现上述负担。按照李世杰的判断，四大园区未来会成为海南自由贸易港先行区，与海南其他区域实现“隔离”。例如，在四大园区内消费，完全可以享受自由贸易港政策，但要批量销售、转售其他区域，就一定要受到监管。

他认为，国家全面开放的决心是坚定的，也希望在海南全面取消关税，但不能一下子放开，一定要有缓冲区。“四大园区先试行‘境内关外’，其他区域就是缓冲区，未来会从四大园区向外有限渗透。”

中国国际经济交流中心经济研究部副研究员刘向东对此也颇为认同。他对21世纪经济报道记者分析，海南目前在建设自由贸易港方面尚处于初级阶段，在自贸试验区建设尚未看出成绩的情况下，试探建设自由贸易港的条件还不具备，一定要在有基础的区域先行试点，以便试错后相互借鉴调整。

另外，海南建设自由贸易港一定不是复制现有自由港形态，而是要添加更多中国元素。“一园一策”文件或许正是基于此，给予四大园区差异化试点探索的政策。

核心是营造一流营商环境

21世纪经济报道记者注意到，尽管海南针对四大园区提出了“一园一策”的具体措施，但在具体措施中还有一些共性策略，既包括体制机制改革，也包括土地财税等保障措施。

四份文件均将鼓励园区管委会进行法定机构改革(博鳌乐城国际医疗旅游先行区除外，其已于2019年4月设立为法定机构)措施置于前列，赋予园区管理部门相对独立的事权、财权、人事权。

所谓法定机构，是指依照法定程序设立、承担公共政策执行职能或者公共服务职能、按照市场化模式灵活自主运作、独立于政府序列之外的公共机构。

海南为何如此重视推动通过设立法定机构实现管理体制机制改革?

前海国合法律研究院秘书长谢永艺对21世纪经济报道分析，法定机构的最大意义在于打破政府的条框和繁琐程序，把政府原有的职能职权授予法定机构，让法定机构拥有“政府职能”，但同时又可以按照“市场化、企业化”模式决策，运营、执行非常高效。而政府或管委会机构很难做到这点。

作为全国首个法定机构的前海管理局，在成立之初便承担了各部门下放的112项行政审批服务，并享有非金融领域的副省级城市管理权限。其人员规模仅相当于一般行政区的20%-25%，真正实现了“小机构、大服务”的管理效率。

同时，通过独立的用人自主权，前海管理局的每次招聘都吸引了大量高素质人才，有机关事业单位骨干、金融及其他业界的精英，也有素质优秀的海归。

在李世杰看来，法定机构从根本上讲是将事权下放，最终在四大园区营造投资自由、贸易便利的法治化、国际化营商环境。

海南省委书记刘赐贵曾公开强调，要改变过去依靠优惠政策吸引外资的策略，现在要多靠改善营商环境。外资企业对营商环境的好坏极为敏感，尤其重视资金的配置绩效和安全预期。

李世杰认为，通过事权下放，才能将四大园区建设成为真正能够用市场化手段调配资源的区域。与其他自由港相比，海南发展最大的优势一定是探索自由贸易港，事权下放是关键一招。

另一项共性策略提出，2022年12月31日前，通过将税收省级、市级留成部分全部奖励给园区，专项用于支持园区发展建设。受访专家认为，这也是支撑海南建设自由贸易港的关键一招。

刘向东认为，要探索建设自由贸易港，海南必须要在人、财、物等要素上给予四大园区支持，否则“巧妇难为无米之炊”。

李世杰则认为，就经验来说，香港和新加坡自贸区的税收都很低。海南如果想要形成类似优势，必须解决这一劣势。而海南通过税收留成形式加大对园区的财政扶持力度，就类似于为园区内企业定向降税。