土地承包法修改再进一步。

近日，全国人大常委会在其网站上公开对农村土地承包法修正案(草案)(二次审议稿)征求意见，并公布了全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》修改情况的汇报。

本次草案二审稿共修改45处，在落实“三权分置”改革要求、规定土地经营权的登记、土地经营权的融资担保制度、承包期延长、承包方弃耕抛荒和承包地调整等方面做出了重大修改。

21世纪经济报道记者了解到，在落实集体土地所有权、承包地调整、细化土地经营权融资担保制度等方面，草案还有较大争议。

进一步厘清“三权”关系

此次征求意见从2018年11月1日开始，至 2018年12月1日结束。

2017年11月，农村土地承包法(修正案草案)一审稿曾征求意见，共征得313人次的859条意见。

二审稿中，在包括耕地承包期再延长三十年、明确农村承包地“三权分置”等方面延续了一审稿的设计，并做出深化。

全国人大宪法和法律委员会在汇报中表示，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

据此，全国人大宪法和法律委员会建议对草案做出四项修改，包括明确“农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”(修正案草案二次审议稿第二条)。

二审稿还通过明确土地经营权流转的内涵，以及对随意解除土地经营权流转合同的限制等条文，进一步强化了经营权的合法地位，也扩充其具体的权益。

不过，有观点指出，在草案强调对土地经营权的保护的同时，如何落实承包地的所有权，还需要进一步探讨。

2016年，党中央、国务院发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，要健全集体所有权行使机制。各方对此次草案二审稿的讨论焦点在于，在2002年取消了土地提留后，村委会、村集体经济组织或村民小组将土地发包后，农民集体怎么样有效行使集体所有权的问题。

对此，全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，草案二审稿第17条的第4款指出“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，但国家依法征收集体土地，并不是直接征收承包户的土地，集体才有权让土地被国家征收。因此，要体现集体土地的所有权，这一“相应补偿”就应该在发包方体现出来，要考虑到发包方的权利。

实际上，在宅基地改革的地方实践中，已有类似探索。重庆2008年启动的地票交易试点中就明确规定，地票价款扣除必要成本后，要按15:85的比例分配到集体经济组织和农户。闲置宅基地退出复垦后，集体经济组织可以获得复垦形成的耕地，和一部分现金收益，被认为充分保护了集体土地所有权。

同时，也有意见认为，草案在重新界定集体权利的概念时，应该明确所有权的定义，规定承包人应不应该向发包方承担一定的义务，承担什么样的义务，从而防止所有权的虚置。

承包地如何调整?

21世纪经济报道记者注意到，土地承包法二审的过程中，另一大关注焦点是承包地如何调整的问题。

据了解，现行土地承包法规定，承包期内，个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须是在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形才可以进行。

对于什么属于特殊情形的，我国曾在《农村土地承包法释义》(全国人大常委会法制工作委员会编发)等文件和书籍中解释，一般只有“自然灾害、征用占用、人地矛盾”三种特殊情形。

在草案一审稿的第二十七条中，则规定“承包期内，因特殊情形矛盾突出，需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的，必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。

有意见认为，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，是我国农村土地制度的根本原则，农村土地确权登记工作刚完成，承包期内不宜轻易释放可以调整承包地的信号。而草案修改没有说明什么是特殊情形，实际上使得允许个别农民调地的标准模糊了，自由裁量度变大，容易在地方形成调地尺度的进一步放开。

其中，又以人口变动导致的耕地不均是否属于特殊情形最受关注。

10月23日下午，全国人大常委会分组审议农村土地承包法修正案草案时，全国人大常委会委员陈锡文提出，法律中讲的特殊情形，一定不是常态，而是一种很少发生的特殊现象。

“因为家庭人口变动造成承包户之间耕地你多我少的现象是个常态，如果认为人口变动的常态就可以调整土地，后果很严重。一是规定的三十年承包期不变可能成了一句空话。二是这几年费了很大的劲，做的对农民土地承包经营权实行确权登记颁证工作，到今年年底可以基本完成，但刚完成，权证刚颁发，有的就要动、就要改，这个影响也很大。三是如果没有足够长和足够稳定的承包期，党中央提出的关于土地‘三权分置’的制度创新就很难落实。这里刚想把土地流转给别人，就说要调地了，这无论是对出租方还是承租方，都没有稳定感，所以，关于调地这件事情要特别慎重。”陈锡文说。

全国人大宪法和法律委员会在上述汇报中表示，这个问题比较重大，建议对此问题作进一步深入研究，草案的规定暂不作修改。

二审稿删去了承包方弃耕抛荒的有关内容。主要是由于实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，发包方可以进行督促纠正，但收取费用应当收多少、怎么收，耕作收益归谁，会产生很多问题，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。