土壤污染，一个比空气污染更顽固、更难解决的问题，在近日迎来首部立法的规范。

十三届全国人大常委会第五次会议8月31日表决通过了《土壤污染防治法》，国家主席习近平签署主席令予以公布。该法将于2019年1月1日起施行。

这是我国首部土壤法，与1984年出台的《水污染防治法》、1987年出台的《大气污染防治法》、1995年出台的《固体废物污染环境防治法》等法律共同构成了我国污染防治领域立法体系。

《土壤污染防治法》(下称《土壤法》)共七章九十九条，除总则、法律责任、附则外，对土壤污染防治的规划、标准、普查和监测，预防和保护，风险管控和修复，保障和监督等内容作出规定。其中，风险管控和修复还区分了农用地和建设用地。

总的来说，该法确立了土壤污染重点监管单位等13类土壤污染责任主体及其责任范围，新增了土壤污染防治政府责任制度、污染人责任制度、环境信息共享机制、污染状况调查和监测制度、有毒有害物质的防控制度、污染风险管控和修复制度、污染防治基金制度等土壤污染风险管理制度。

全国人大常委会委员程立峰表示，这一法律的颁布实施，将把净土保卫战纳入法治轨道，推动用最严格制度、最严密法治保护土壤，防治土壤污染。同时，法律也填补了土壤污染防治立法空白，标志着以环境保护法为统领的各环境要素污染防治法律体系已经建成。

迟来的“土壤法”

深圳新地环境土壤及地下水修复部门总监郑海龙，2000年就接触土壤研究，至今已18年，深感土壤作为食品安全最根本的环节，被忽视太久了。

“在不同人眼里，土壤是不同的角色。农民眼中的土壤是粮食生产的基础，地产商眼里的土壤是被开发的土地，旅游者眼里土壤是风景。而在我们土壤研究者眼里，土壤是一个巨大的生物库，是不可再生的资源。”郑海龙告诉21世纪经济报道记者。

但是长期以来，我国经济发展方式粗放，产业结构和布局不合理，污染物排放总量居高不下，土壤作为大部分污染物的主要消纳地，其环境质量受到显著影响。一些地方“大米镉超标”、“毒地开发”等土壤污染危害事件频发，引起国内外广泛关注。

2014 年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率为19.4%。

生态环境部部长李干杰曾撰文指出，虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律涉及到土壤环境保护，《土壤环境质量标准》等规定对防治土壤污染也做出了一些规定，但它们分散且不系统、缺乏针对性、可操作性不强且明显滞后，难以满足土壤污染防治的要求。

中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副所长胡静向记者表示，从法律体系来看，在《土壤法》之前，水、大气等环境要素都有立法，而土壤作为重要环境要素却没有立法，这意味着没有把土壤作为独立环境要素来保护，是一大欠缺。

对此，郑海龙表示很高兴看到《土壤法》的出台。“这部法律的出台填补了空白，也是一个开始，让土壤环境保护有法可依，具有划时代的意义。”他强调说。

21世纪经济报道记者发现，《土壤法》从立法研究到出台，耗时12年。“《土壤法》的出台困难多，工作基础比较薄弱，起草难度比较大。”胡静表示，大气、水、固废等领域有比较长的工作实践，现有的经验总结、立法条文为其立法提供了许多参考，而土壤立法缺乏法律依循、人员保障等条件。

为弥补工作基础薄弱这一缺陷，地方被鼓励先行立法，从地方探索当中总结经验，为土壤污染防治立法所用。公开信息显示，湖北、湖南、黑龙江等地已出台地方性土壤污染防治法规。

加快出台配套政策

《土壤法》规定，土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

胡静表示，该法比较好地体现了预防为主、保护优先的原则，为此设立专章。

土壤法第三章预防和保护，对土壤污染重点监管单位、国务院生态环境等主管部门、地方政府及生态环境等主管部门、企业事业单位、尾矿库运营管理单位等主体都做出了规定。

比如国务院生态环境主管部门应当会同国务院卫生健康等主管部门公布重点控制的土壤有毒有害物质名录，地方生态环境主管部门制定并公开土壤污染重点监管单位名录。

土壤污染重点监管单位则需履行这些义务：严格控制有毒有害物质排放，并按年度向生态环境主管部门报告排放情况;建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散;制定、实施自行监测方案，并将监测数据报生态环境主管部门。

而在风险管控和修复一章，除了一般规定外，针对农用地与建设用地两种不同类型土地进行了分别规定，二者将分别建立农用地分类管理制度、建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。

在保障和监督一章中，土壤污染防治基金制度备受关注。基金包括中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治，和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复，以及政府规定的其他事项。

对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。

“从中央来说，专项资金的说法更严谨。目前专项资金必须当年划拨使用，不能沉淀在基金里。”E20研究院执行院长薛涛告诉21世纪经济报道记者。

此前，为推动落实《土壤污染防治行动计划》有关任务，中央财政从2016年起就安排专项用于土壤污染综合防治的资金。财政部今年土壤污染防治专项资金预算数为65亿元，与2017年执行数基本持平。

而为了推动《土壤法》有效实施，胡静建议要加快相关配套政策的出台和基础设施的建设。比如《土壤法》规定，国家相关主管部门应制定国家土壤污染风险管控标准、土壤环境监测规范、土壤污染责任人认定办法、土壤污染防治基金具体管理办法等政策。

利好监测和调查行业

“《土壤污染防治行动计划》在2016年出台后，我感觉国家越来越重视土壤保护，因此去年决定离开香港回到内地工作。”郑海龙说。

国家对土壤污染防治的重视，也带动了相关环保细分领域的发展。中国环境保护产业协会重金属污染防治与土壤修复专业委员会，据中国采购与招标网、中国采招网等公开途径统计，2017年我国公开招标的场地调查与评价类项目约3亿，场地修复类工程项目约50亿，农田类修复项目约10亿，矿山修复类项目(含废渣处置)约35亿。

郑海龙表示，《土壤法》的出台有利于环境修复企业的发展，使市场更加正规。“以前客户的需求多是出于某个规范或职能部门的要求，约束力较低。《土壤法》的出台让污染责任人没办法回避责任，更具有说服力，我们开展业务也会更顺畅。”郑海龙说。

《土壤法》还对从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位作出规定，出具虚假报告的单位，最高将禁止从事上述业务，并处五十万元以上一百万元以下的罚款。直接负责的主管人员和其他直接责任人员，若构成犯罪，终身禁止从事规定业务。

而对于部分券商称该法的出台将带来“万亿元市场空间”，受访的业内人员都向记者表示，《土壤法》重预防和管控，不强制执行修复，而万亿元的市场规模是根据污染土地全部修复来计算的，并不符合实际。

“与《土壤污染防治行动计划》出台类似，《土壤法》的出台还是利好土壤污染调查和监测企业。”薛涛称，土壤修复耗时长且成本奇高，远高于预防成本，二者相差几十倍甚至上百倍。

中国科学院南京土壤研究所院士赵其国曾撰文称，根据欧美发达国家经验，土壤保护成本、土地可持续管理成本、场地修复成本，基本上是1∶10∶100的关系。

而在《土壤法》出台之后，不少地方也加快了针对土壤污染的防治工作。据新华社报道，9月4日，广东省环保厅对外通报称，广东计划用三年时间通过摸清土壤污染状况底数、强化污染源头预防、严格建设用地准入管理等一系列举措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率达到87%左右，污染地块安全利用率不低于90%。